淺談我國城市更新大環境下評估行業需要做出的改變

作者：吳曉光等

摘要：1978年中國改革開放之后，國內城市化進程加快，中國的城市迫切的需求是更新模式來適應中國社會經濟的轉型。當前社會，對我國城市化發展一項全新的必要課題正孕育而生——城市更新。由于當前國民經濟的發展與社會環境變化，老城市更新改革必須統籌出更符合中國當前經濟發展狀況的角度與方向來引導行動。本文將通過分析國外老城市化改革的成功經驗，基于我國城市化發展的社會經濟背景，介紹城市化改革中的主要問題和措施，并從經濟學與土地利用視角、社會主義文化制度研究視角、經濟社會學角度和城市規劃管理視角對老市區更新改革問題展開研討，以探索新型的城市更新管理模式，探索大環境下評估機構需要做出的適應性改變。

關鍵詞：城市更新；城市發展；經濟學；社會文化；城市規劃; 評估機構

一、城市更新理論的研究

（一）西方國家城市更新理論的研究

雖然西方國家城市發展的全過程幾乎都有更新改造的參與，但是在上世紀六、七十年代的美國才第一次出現真正的現代意義上大規模的城市更新運動。高速城市化后種族、宗教、收入等差異而造成了居住分化與社會沖突問題。其根源是城市化更新主要由政府主導，盡管城市更新兼顧了改造人居、整治生態、繁榮文化的功能，比完善城市設施為主的"舊城改造"包含了更深刻的內涵，但是它所帶來的社會問題也較大。二十世紀八十年代，西方國家開始停止了大型的城市化更新，并走向小規模的城市再開發階段，而這個階段則是以社會鄰里創新為主要形式。傳統的城市化土地再使用法則是對小塊土地或建筑進行調整使用，通常并不牽涉到大面積的社區改變，比如美國波士頓的昆西市改造工程。城市更新也是說都市再生所代表的意思更多的偏向于讓都市得到了更多的精神和文化復興，而不是簡單的指都市的物質條件的改善。

西方發達國家的城市化率都在95%左右，城市化是國家工業化、現代化的一個重要的標志。工業是推動該市經濟增長的力量來源，對任何一個市鎮而言都是這樣。城市更新重置了傳統都市功能定位，把傳統都市功能方式重新定位到了文化、休閑娛樂和觀光，同時塑造都市的獨特自然景觀和水岸游憩資源。一個城市的歷史演變，人文積淀，以及歷史沿革等外在表現總結起來形成城市的獨特性。擁有特色的城市才不會失去吸引人的魅力。而城市更新中決定改造成敗的因素其一就是能否全面挖掘該區域獨特的人文優勢和自然景觀優勢。其二在于如何將這些獨有的特色創新、提高持續發展。西方的很多城市也開始認識到這個問題，并逐步改變傳統功能單純的CBD區域，把城市文化保護功能和其他要素綜合統一，創建功能復合的RBD區(recreational business district)，稱之為"游憩商業區"。在國內的例子就是中國上海的新天地。盡管新天地建立時間并不長，但特點比較突出，目前已經形成了和新加坡克拉碼頭(Clarke Quay)、紐約昆西中心齊名的"保護與創新并進"的世界三大案例。

（二）我國城市更新理論的發展

中國城市發展巨大的動力來源于改革開放和經濟全球化。相對于西方國家，中國城市更新處在更加復雜的背景下，其中技能調整，安置居住等問題更是城市更新中的重要的不可忽略的計劃內容。到了1986年底，我中國幾乎所有的大中城市以及很多鄉村都進行了總體規劃，許多老城區的改建都在有條不紊的實施當中。與此同時，城市開發商以自己的身份，或是通過和當地政府部門聯合，主動參與到城市的改造活動中。各當地政府也參與到城市更新工程中，因此這種重建工程通常會提供相當可觀的經濟收益。

根據第七次全國人口普查結果， 2020年11月1日零時我國大陸31個省、自治區、直轄市，居住在城鎮的人口為901991162人，占全國人口63.89%。并且還以每年1個百分點的速度在增長，預計20年后將達到歐美國家的城市化率。面對著二十一世紀城市國際化的發展趨勢，中國也提出了更高層次的新城鎮化發展目標。對于中國現在高度城市化發展的實際狀況而言，怎樣引入綜合化的城市更新理念就成了中國當前城市更新的主要課題，城市改造并不僅是一個城市化建設的手段，也不僅限于針對老建筑物、舊設備等進行翻新，同時還具有的是更深厚的社會含義和人文意蘊。真正優秀的城市化改變必須是多方位的，多目標的，而不是刻板的，單一的。

對于我國舊居住區的改造更新，北京菊兒胡同的改造工程是一個比較經典的舊城區改造案例。該研究主要以吳良鏞博士所提倡的"有機更新理論"作為指導，他提出，古城翻新應具有三種涵義，(1)改建(redevelopment)，(2)整治(rehabilitaion)，(3)保護(conservation)等。三者內容各不相同。整治是將比較完整的城市剔除其不適應的方面，開拓空間，增加新的內容以提高環境質量；對于舊城歷史地段，就要“保護”；有價值的歷史文化名城，如果可保護良好的格局并合理地加以調節利用，則以“整治”為宜，對于質量低劣者可根據其不同規模進行“再開發”。舊城更新應根據各城市的本身特點，根據舊城實際情況各有側重，可以審慎地進行，西方稱之為審慎的更新（careful renewal）。

二、城市更新的主要問題和大環境下評估機構的切入點

（一）城市更新導致的社會差異

現如今我國早已經步入了城鎮化的階段，但是仍有一些發展速度慢的城市。一方面大量新的工業和住宅發展向新市郊區拓展，另一方面老的都市區依舊擁有強大的發展動力和綜合魅力。

經濟高速飛騰發展，不合理的分配政策迅速地加大了中國城市社會階層之間的距離。由于社會發展距離擴大，所造成的社會問題也緩慢凸顯出來，一些城市更新項目遭到了市民的抗議�！耙晃濉庇媱潟r期，中國每年要增加城市人口一千五百萬，越來越多的城市人進入了創業起步階段，有些不合理的分配政策促使人們不得不擔憂，在中國城市更新中，更主要的社會問題將是否源自于社會資源分配不均。

評估機構可將改造意愿和社會穩定作為引領進行切入，即改造意愿調查評估和項目社會風險評估險。城市的更新和改造，應當意愿先行，盡管城市更新由政府來主導，但政府制定的所有文件和政策，均以尊重改造意愿為基礎，更新改造區域范圍內產權主體的改造意愿，為評估機構提供了一個很好的切入點。某評估公司通過前期的不懈努力，于近期簽下城區某城中村改造項目B區項目，承擔該項目更新改造前期的意愿調查；項目社會風險評估險：一是來自于與社會風險密切相關的改造意愿，如果意愿達不到法定或規定的比例就強行改造，其風險無疑是最大的，中山市政府2019年出臺的《關于深入推進舊村莊改造提升城市品質的指導意見》，與2018年出臺的“舊政”相比，改造意愿的比例有所提升，由2/3提升為80%。二是相關利益群體或主體對項目改造的抗拒，如出現上訪、釘子戶甚至暴力對抗的可能性等�？梢哉f，社會風險評估與改造意愿、利益群體對項目接受程度，以及利益群體的人員素質、素養等方面都直接相關，這也是政府最關心的問題之一。

（二）城市更新產生的經濟利益沖擊

企業國際化是指伴隨著產業社會化在全球范圍內的擴大以及生產技術的提高，促進了資金，產品，勞務，知識產權，科技和信息等生產要素在全世界的區域內自由流轉。不同國家的經濟越發融為一個整體。經濟全球化蓬勃發展是必然的歷史進程，將影響城市更新和區域發展的特色。生產方式的全球化、科學技術的發達以及社會對經濟效益的要求，在城市更新中的優勢已經逐漸衰微，而國內具有傳統地方文化的城市建設，也在現代都市改造中慢慢被冰冷的工業化建設所替代，現代建筑中的“國際化范式”已經代替了城市原有個性風貌，讓民眾對所居住的都市環境缺乏了一種歸屬感，就比如對王府井大街的改造，使經濟效益成為了城市更新的一大影響因素。

評估機構從改造效益進行切入，即項目經濟效益評估。這在多個層面的文件均有明確規定，以具體執行層面的中山市東區辦事處為例，其在《中山市東區“舊村莊”改造項目前期工作流程暫行辦法》（東辦[2019]30號）里明確規定，“前期工作成立改造項目專項工作小組，指導和協助相關單位通過公開方式擇優引入測繪機構、房地產評估機構、工程咨詢機構、工程造價機構進行項目前期舊改工作，工程咨詢機構對項目進行社會穩定風險評估和經濟效果評價，并出具相關論證報告”。這正與我們目前開展的系列工程咨詢項目相吻合，也是一個很好的切入點，當然，這會涉及到測繪、工程造價的方面的專業知識，但可以通過“資源整合”的方式來實現。政府作為推動城市更新工作的主導力量，其在風險和效益之間作出理性選擇，低風險、高收益的改造項目當然是首選，而高風險、低收益的項目，會持更加謹慎的態度開展和推進。

當然，傳統房地產和土地價值評估始終是無法繞開的話題，作為房地產估價機構，我們本來的傳統業務即房地產和土地估價是個基本切入點。

三、評估行業在城市更新中需實現的轉變

（一）從傳統、單一的拆遷補償評估，向城市更新的整體評估轉變

評估行業要從傳統、單一的拆遷補償評估，向城市更新項目的整體評估轉變。改變以往單一的評估角色，通過嵌入到城市更新改造的整個流程鏈當中，實現“由點到線”的轉變。打個可能不是很恰當的比喻，外賣也是近年才新興的行業，當外賣、快遞成為人們依賴、日常生活必須的“產品”時，就算成功嵌入了整個流程鏈了。同樣道理，一旦我們做出了一個有效的城市更新模式以及模板，就提高了其可復制和推廣的可能，也增加了嵌入到整個城市更新項目流程鏈的可能，我們在城市更新項目中的作為中間者的位置，以及項目對我們的依賴度將會變得更加牢固。

（二）從傳統的房地產土地估價向房地產咨詢轉變

其次，我們要從傳統的房地產土地估價向房地產咨詢轉變。改變以往過于單一的業務模式，通過評估范圍的合理擴容，實現“由點到面”的轉變。房地產估價行業發展的時間雖然不長，但傳統的估價業務市場已經難以容納行業的整體發展，而房地產咨詢包括的范圍更廣，市場前景也更廣，從房地產項目的前期可行性分析、房地產政策到后期營銷策劃等，都可以成為我們以傳統的房地產和土地標的物評估為基礎，跟隨市場變化、適應市場發展，拓寬業務渠道的一個大好方向，當然，這也同時需要我們專業知識和技術的更新配套。

四、結論

政府、公眾和市場的三方合作才能夠完成城市更新。政府部門作為中國社會總體利益的代言人，在其中需要擔當著積極、公正和引導性的角色。城市更新的過程中匯聚著大量民間力量，從下至上地幫助地方政府。也需要通過市場協調資源、提供法律保障、專業的中介服務等，將地方政府部門的城市更新政策落到實處，以建立更加完善和規范的城市改造狀態。而因為社會時代背景的不同，我國的城市改革也有著各自時期的特征與任務，只不過其社會經濟結構復雜度絕不比西方城市改革更加容易。

在一個社會多元化與經濟愈加競爭的大環境里，城市更新并不應當被僅僅認為是贏利性的經濟工程技術行為，而是有著更高、更廣的社會價值和經濟目標。從某種程度上來說，城市更新是城市化發展中永不停頓的脈搏，是永不枯竭的力量。隨著我國城市更新思路的轉變，評估行業中應與時俱進，考慮城市更新帶來的影響，抓住機遇。

（原文刊發于《中國不動產登記與估價》雜志2023年第4期）

(本文參考文獻包括:

[1] 《城市更新：超越物質規劃的行動與思考》程大林

[2] 《城市更新建設，打開高質量發展新空間》青島日報記者王冰潔

[3] 《城市更新理念與中國城市現實》翟斌慶

[4] 《城市更新中的廣義規劃與設計傾向》吳卉

[5] 《城市更新中的舊居住區改造模式研究》趙紅梅

[6]《基于土地置換的舊工業區城市更新研究》徐燕

[7] 《孔鵬：做城市更新，要拿出30年的耐心》記者張敏

[8] 《中國城市更新的現況、特征及趨向》陽建強)